不久前，國家新聞出版廣電總局針對(duì)手游市場(chǎng)出臺(tái)了一條《通知》，即2016年7月1日起，所有手機(jī)游戲需要廣電總局審批才可上架，10月1日以后所有未取得版號(hào)的已上線的手游，無論國產(chǎn)游戲還是國外游戲，一律強(qiáng)制下架。

該通知一經(jīng)發(fā)布便引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的一片哀嚎，因?yàn)檎J(rèn)為該通知嚴(yán)重違反了中央精神甚至涉嫌違規(guī)操作，巨斧陳宇發(fā)起了一場(chǎng)眾籌（詳見觸樂之前的文章《為呼吁建立分級(jí)和審核制度，他二度發(fā)起眾籌》），準(zhǔn)備與廣電總局對(duì)簿公堂，他表示“雖然知道勝算渺茫，但我還是決定通過法律的方式來給廣大開發(fā)者討一個(gè)說法”。

從7月5日第一次眾籌結(jié)束到第二次眾籌，陳宇一直在配合律師和準(zhǔn)備資料。而隨著公眾質(zhì)疑聲越來越大，廣電總局也給予了兩次回應(yīng)（詳見《廣電總局官方回應(yīng)：手游版號(hào)審批不收費(fèi)，代辦中介屬違法行為》《廣電總局回應(yīng)致總理公開信，詳細(xì)公開了審批情況》）,但陳宇認(rèn)為“這兩次回應(yīng)均為明顯的避重就輕、轉(zhuǎn)移話題”，因此決定再次眾籌聯(lián)名提交建議書，提交給國務(wù)院法制辦。

而在今天，巨斧陳宇正式向國務(wù)院遞交了包含157名委托人簽名在內(nèi)的建議書。建議書針對(duì)廣電推出《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》和《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》，認(rèn)為規(guī)定和通知包含違法增設(shè)行政許可、未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查在內(nèi)的問題，建議提請(qǐng)國務(wù)院進(jìn)行合法性審查，并會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

之前陳宇曾表示得到了許多律師的幫助和建議，但基本上給出的結(jié)論都是：法院立案的可能性很小。

其原因在于，本次訴訟的被告是國家新聞出版廣電總局，且訴訟涉及的事項(xiàng)是游戲許可審批，因此這次訴訟屬于行政訴訟，提起這場(chǎng)訴訟的原告必須是是已經(jīng)得到廣電總局對(duì)于其游戲?qū)徟答伣Y(jié)果的主體，如果本次事件的主角尚未申請(qǐng)游戲?qū)徟?，或者還未收到審批結(jié)果的，將暫時(shí)無法提起這場(chǎng)訴訟。而陳宇因?yàn)闆]有廣電對(duì)他的“審批反饋”，所以不滿足發(fā)起條件，如果強(qiáng)行發(fā)起訴訟，最后很可能不了了之。

所以陳宇跟律師決定走另一條路：聯(lián)名提交國務(wù)院法制辦對(duì)《通知》進(jìn)行合法性審查。國務(wù)院法制辦，即中華人民共和國國務(wù)院法制辦公室，是辦理法制工作事項(xiàng)的辦事機(jī)構(gòu)。而合理地向國務(wù)院法制辦聯(lián)名提交建議書是合法且被鼓勵(lì)的。

最終陳宇和律師們表示將“以和平、合理和合法的方式，通過委托律師向國務(wù)院和全國人大提出意見，相信人大和政府會(huì)在法治的框架內(nèi)妥善解決此事?！倍舜谓ㄗh書即為陳宇第二次眾籌所承諾的階段性結(jié)果。

建議書全文如下：

關(guān)于對(duì)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》、《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)的通知》進(jìn)行審查的建議

國務(wù)院：

本所接受一百五十七名游戲開發(fā)主體（含十七家游戲開發(fā)公司、一百四十名游戲開發(fā)從業(yè)者）的委托，依據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第三十五條第一款的規(guī)定，向國務(wù)院提出關(guān)于對(duì)國家新聞出版廣電總局的頒布和發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》（下稱“《規(guī)定》”）、《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》(新廣出辦發(fā)[2016]44號(hào))(下稱“44號(hào)文”)進(jìn)行審查的建議。

本所委派林蔚律師、鄧勇律師代理本事項(xiàng)，同時(shí)由本所競(jìng)爭(zhēng)法顧問吳一興，行政法顧問薛政、李智發(fā)表相關(guān)領(lǐng)域法律意見。經(jīng)分析，我們認(rèn)為《規(guī)定》和44號(hào)文在合法、合規(guī)和合理性方面均存在嚴(yán)重問題，現(xiàn)出具本法律意見，懇請(qǐng)國務(wù)院依法對(duì)《規(guī)定》、44號(hào)文進(jìn)行合法性審查和公平競(jìng)爭(zhēng)審查，維護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

我們認(rèn)為《規(guī)定》、44號(hào)文的主要問題集中在如下四點(diǎn)：

1.違法增設(shè)行政許可：為援引上位法對(duì)“網(wǎng)絡(luò)出版”設(shè)定行政許可的授權(quán)，《規(guī)定》和44號(hào)文有意混淆了“出版”與“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”、“出版物”與“作品”的概念，違反法制統(tǒng)一的原則，違法增設(shè)了“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的行政許可。

2.未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查：《規(guī)定》和44號(hào)文屬于制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章和規(guī)范性文件，提高了游戲開發(fā)者和運(yùn)營(yíng)者的成本，對(duì)廣大中小游戲開發(fā)者的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

3.違反相關(guān)“三定”規(guī)定，造成游戲監(jiān)管部門的職能重疊：《規(guī)定》和44號(hào)文不符合國務(wù)院相關(guān)“三定”規(guī)定和中央編辦有關(guān)解釋，延續(xù)并加劇了國家新聞出版廣電總局與文化部的監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)，造成管理職能重疊，為市場(chǎng)主體設(shè)置了雙重的行政許可，并將對(duì)國產(chǎn)游戲的行政備案違法升格為事前行政審批。

4.44號(hào)文的監(jiān)管方式不合理，不符合互聯(lián)網(wǎng)及文化行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。

具體意見如下：

一、《規(guī)定》和44號(hào)文混淆了“出版”與“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”、“出版物”與“作品”的概念，違法增設(shè)了“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的行政許可，僭越了上位法的授權(quán)，有悖法制統(tǒng)一的原則，且對(duì)國產(chǎn)游戲的前置審批無上位法依據(jù)

（一）《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定和具體規(guī)定有嚴(yán)格的限制

根據(jù)《行政許可法》第十四條至第十七條的規(guī)定，法律、法規(guī)、國務(wù)院的決定可以設(shè)定行政許可，省級(jí)政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的許可，除此之外，規(guī)章只能在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可，且對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。而其他規(guī)范性文件則一律不得設(shè)定行政許可。

（二）《規(guī)定》和44號(hào)文的上位法依據(jù)

《規(guī)定》屬部門規(guī)章，44號(hào)文屬其他規(guī)范性文件，兩者的上位法是兩個(gè)行政法規(guī)：《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》和《出版管理?xiàng)l例》，涉及行政審批或許可的具體條文是：《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第五條：從事新聞、出版、教育、醫(yī)療保健、藥品和醫(yī)療器械等互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，依照法律、行政法規(guī)以及國家有關(guān)規(guī)定須經(jīng)有關(guān)主管部門審核同意的，在申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可或者履行備案手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)主管部門審核同意。以及《出版管理?xiàng)l例》第七十二條第二款：網(wǎng)絡(luò)出版審批和管理辦法，由國務(wù)院出版行政主管部門根據(jù)本條例的原則另行制定。

由此可見，國務(wù)院授權(quán)了出版行政主管部門在《出版管理?xiàng)l例》設(shè)定的行政許可的范圍內(nèi)，可對(duì)“網(wǎng)絡(luò)出版”的審批和管理制定具體辦法。

（三）為能援引上位法的授權(quán)而規(guī)定行政許可，《規(guī)定》和44號(hào)文混淆了與著作權(quán)法體系中“出版”與“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的概念，并將“出版物”與“作品”兩個(gè)不同概念進(jìn)行了混同，實(shí)際上增設(shè)了對(duì)“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的行政許可

我們關(guān)注到，《規(guī)定》和44號(hào)文在相關(guān)法律術(shù)語和概念的定義與位階更高的全國人大常委會(huì)制定的《著作權(quán)法》和國務(wù)院制定的《著作權(quán)法實(shí)施條例》中的概念大相徑庭，相互混淆，主要有如下兩個(gè)方面的表現(xiàn)：

1.“網(wǎng)絡(luò)出版”和“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的混淆

《規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)，是指通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供網(wǎng)絡(luò)出版物?！?/p>

44號(hào)文第一條第二款規(guī)定：“本通知所稱移動(dòng)游戲出版服務(wù)，是指將移動(dòng)游戲通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供下載或者在線交互使用等上網(wǎng)出版運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為。”

而《著作權(quán)法》第五十八條規(guī)定：“出版指作品的復(fù)制、發(fā)行?！薄吨鳈?quán)法》第十條規(guī)定信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)即“以有線或者無線方式向公眾提供作品，使公眾可以在其個(gè)人選定的時(shí)間和地點(diǎn)獲得作品的權(quán)利”。

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域中，“出版”和“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”在著作權(quán)法中是兩種獨(dú)立的行為，并享有獨(dú)立的權(quán)項(xiàng)。出版（即復(fù)制權(quán)和發(fā)行權(quán)）是傳統(tǒng)著作權(quán)法要保護(hù)的版權(quán)人的基礎(chǔ)權(quán)項(xiàng)，但互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使信息以全新的流媒體形式和臨時(shí)復(fù)制的特征傳播，并可以讓公眾在自主選定的時(shí)間和地點(diǎn)獲得作品并進(jìn)行交互性使用，正是由于傳統(tǒng)的出版概念已不適用于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，全球也沒有一個(gè)國家在立法時(shí)選擇以“網(wǎng)絡(luò)出版”來匹配網(wǎng)絡(luò)傳播行為。中國和絕大多數(shù)國家和地區(qū)一樣，根據(jù)《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》第8條的規(guī)定，選擇以專門設(shè)立“信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)”或稱“向公眾傳播權(quán)”的權(quán)項(xiàng)以保護(hù)在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的作品傳播。

由上觀之，《規(guī)定》和44號(hào)文規(guī)定的“網(wǎng)絡(luò)出版”或“移動(dòng)游戲出版”的內(nèi)容實(shí)際上與《著作權(quán)法》規(guī)定的“出版”并無關(guān)聯(lián)，其乃《著作權(quán)法》規(guī)定的“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”。

2.“網(wǎng)絡(luò)出版物”與“作品”的混同

《規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱網(wǎng)絡(luò)出版物，是指通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數(shù)字化作品?！奔淳W(wǎng)絡(luò)出版物在《規(guī)定》中被定義為作品。

而根據(jù)《著作權(quán)法實(shí)施條例》，“作品”是指文學(xué)、藝術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)具有獨(dú)創(chuàng)性并能以某種有形形式復(fù)制的智力成果。而根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，出版物是指報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等，即指作品的有形載體，而并非作品本身。

新聞出版廣電總局，同時(shí)是出版管理工作和著作權(quán)管理工作的行政主管部門，也是《著作權(quán)法》修法和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章制定的主要參與者和制定者，應(yīng)當(dāng)捻熟著作權(quán)法的相關(guān)概念。但同一監(jiān)管機(jī)關(guān)的不同法律文本卻對(duì)同一術(shù)語“出版”給出了完全不同的定義，而對(duì)同一行為“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”卻使用了不同的法律術(shù)語，還將作為內(nèi)在內(nèi)容的“作品”和作為外在載體的“出版物”進(jìn)行了混同。

我們認(rèn)為《規(guī)定》和44號(hào)文混淆了“出版”與“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的概念，對(duì)名為“網(wǎng)絡(luò)出版”規(guī)定行政許可，實(shí)際上是增設(shè)了對(duì)“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”行為的行政許可，僭越了上位法的授權(quán)，違反了《行政許可法》的規(guī)定。

另一方面，《規(guī)定》和44號(hào)文中的相關(guān)法律概念因違反了位階更高的法律和行政法規(guī)中對(duì)相關(guān)概念的定義，有悖法制統(tǒng)一的原則，勢(shì)必造成公眾的認(rèn)知混亂和執(zhí)法混亂，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

（四）對(duì)國產(chǎn)游戲的前置審批無上位法依據(jù)

2016年7月11日，新聞出版廣電總局?jǐn)?shù)字出版司相關(guān)負(fù)責(zé)人就施行《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》答記者問[1]中就“移動(dòng)游戲上網(wǎng)出版實(shí)施審批的依據(jù)”答復(fù)如下：網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)出版的審批職責(zé)，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由總局行使的行政許可審批事項(xiàng)，具有明確的行政法規(guī)依據(jù)。移動(dòng)游戲作為網(wǎng)絡(luò)游戲的重要品種，對(duì)其實(shí)施出版審批是題中應(yīng)有之義。具體分為：一是對(duì)出版境外著作權(quán)人的移動(dòng)游戲作品的審批，屬于國務(wù)院公布的行政許可事項(xiàng)目錄第27015號(hào)，依據(jù)是2004年《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號(hào)）；二是對(duì)出版國產(chǎn)移動(dòng)游戲作品的審批，屬于國務(wù)院公布的行政許可事項(xiàng)目錄第27053號(hào)，依據(jù)是《出版管理?xiàng)l例》。

事實(shí)上，總局?jǐn)?shù)字出版司負(fù)責(zé)人的上述表述并不準(zhǔn)確，行政許可事項(xiàng)目錄第27015號(hào)、第27053號(hào)并非國務(wù)院“公布”的行政許可事項(xiàng)，而是國務(wù)院行政審批制度改革辦公室匯總的各部門公開行政許可事項(xiàng)，并且國務(wù)院審改辦在匯總時(shí)明確表示“此次公開匯總清單不是對(duì)現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)予以固化，國務(wù)院審改辦將在聽取社會(huì)各方面意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事項(xiàng)的取消和下放?！?/p>

在新聞出版廣電總局公開的清單中，第27015號(hào)的審批事項(xiàng)屬于2004公布的《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院第412號(hào)令）中的第328項(xiàng)，即“出版境外著作權(quán)人授權(quán)的電子出版物（含互聯(lián)網(wǎng)游戲作品）審批”。但是第27053號(hào)審批事項(xiàng)并非國務(wù)院批準(zhǔn)或公布的審批事項(xiàng)，在清單中載明的設(shè)定依據(jù)為《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院<“三定”規(guī)定>和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ罚ㄐ鲁雎?lián)〔2009〕13號(hào)）：“新聞出版總署是中央和國務(wù)院授權(quán)的唯一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批的政府部門”，而非總局負(fù)責(zé)人宣稱的《出版管理?xiàng)l例》。而新出聯(lián)〔2009〕13號(hào)僅是原新聞出版總署自己發(fā)布的規(guī)范性文件。

因此，從新聞出版廣電總局提交國務(wù)院審改辦公開的行政審批清單來看，對(duì)國產(chǎn)游戲的前置審批的依據(jù)僅為一份規(guī)范性文件，無上位法依據(jù)。

綜上所述，我們認(rèn)為：

1.《規(guī)定》和44號(hào)文有意混淆了“出版”與“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”、“出版物”與“作品”的概念，與位階更高的法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定抵觸，違反了法制統(tǒng)一原則；

2.《規(guī)定》和44號(hào)文設(shè)定的名為“網(wǎng)絡(luò)出版”的行政許可，實(shí)質(zhì)上是增設(shè)的“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”的行政許可，僭越了上位法的授權(quán)，違反了《行政許可法》第十六條的規(guī)定；

3.從新聞出版廣電總局提交國務(wù)院審改辦的行政審批清單來看，對(duì)國產(chǎn)游戲的前置審批依據(jù)為規(guī)范性文件，無上位法依據(jù)。

二、《規(guī)定》和44號(hào)文屬于制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章和規(guī)范性文件，提高了游戲開發(fā)者和運(yùn)營(yíng)者的成本，對(duì)廣大中小游戲開發(fā)者的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查

2016年6月1日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號(hào)，下稱《意見》），意見明確規(guī)定：（1）行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。（2）沒有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。（3）制定政策措施及開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會(huì)公開征求意見。（4）有關(guān)政策措施出臺(tái)后，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會(huì)公開。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象既包括《意見》出臺(tái)后的增量政策，即“從2016年7月起，國務(wù)院各部門、各省級(jí)人民政府及所屬部門均應(yīng)在有關(guān)政策措施制定過程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！币舶ù媪空撸础坝行蚯謇泶媪?。對(duì)市場(chǎng)主體反映比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止?！?/p>

從時(shí)間上看，國家新聞出版廣電總局的44號(hào)文系2016年6月2日在總局官方網(wǎng)站上公布，2016年7月1日實(shí)施，屬于《意見》發(fā)布之后公布的政策，應(yīng)屬增量政策?！兑?guī)定》系2016年2月4日公布，2016年3月10日實(shí)施，屬于存量政策。從內(nèi)容上看，兩者均屬市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章和規(guī)范性文件，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）主體準(zhǔn)入擋住了中小游戲開發(fā)企業(yè)和個(gè)人游戲開發(fā)者

根據(jù)文化部《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》的規(guī)定，只有從事網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行和交易等服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體才需要是企業(yè)法人，并應(yīng)持有增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證和網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證。并未對(duì)從事游戲開發(fā)的中小企業(yè)和個(gè)人實(shí)行許可證管理。

而《規(guī)定》和44號(hào)文則將“通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供網(wǎng)絡(luò)出版物”，和“將移動(dòng)游戲通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供下載”都列為出版服務(wù)，進(jìn)而對(duì)主體提出了一系列的準(zhǔn)入條件，包括須持有增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證和網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證，以及在人員配備和注冊(cè)資本上的設(shè)置了一系列限制，這些限制顯然極可能將從事游戲開發(fā)的中小企業(yè)和個(gè)人排除在市場(chǎng)之外。

（二）審批的成本負(fù)擔(dān)為中小企業(yè)和個(gè)人開發(fā)者不可承受

游戲?qū)徟某杀緦?duì)于開發(fā)者而言主要分為時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。

在審批程序上，根據(jù)44號(hào)文的規(guī)定，移動(dòng)游戲的前置審批需要經(jīng)過兩個(gè)審級(jí)，一是省級(jí)出版行政主管部門，第二是國家新聞出版廣電總局。

在審批時(shí)間上，根據(jù)新聞出版廣電總局?jǐn)?shù)字出版司相關(guān)負(fù)責(zé)人就施行《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》答記者問中的表述，平均審核時(shí)間在四十個(gè)工作日，即兩個(gè)自然月，部分游戲?qū)徍藭r(shí)間在八十個(gè)工作日，即四個(gè)自然月。而根據(jù)大部分游戲開發(fā)者反應(yīng)的情況，實(shí)際兩級(jí)審批的時(shí)間遠(yuǎn)超過上述時(shí)間。倘若一年之中有三分之一的時(shí)間是在等待審批，如此時(shí)間成本實(shí)乃中小企業(yè)和個(gè)人開發(fā)者不可承受之重。

在報(bào)批材料上，移動(dòng)游戲的審批，不僅需要提交游戲光盤、說明書等一系列文字材料，還需要提供已足額繳納話費(fèi)的移動(dòng)硬件設(shè)備（如智能手機(jī)），進(jìn)一步加重了申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）游戲版號(hào)資源的壟斷

根據(jù)《規(guī)定》和44號(hào)文的規(guī)定，移動(dòng)游戲的審批申請(qǐng)中需取得游戲版號(hào)。在實(shí)踐中，版號(hào)申請(qǐng)資格掌握在各出版社和大型互聯(lián)網(wǎng)出版單位手中，大量的移動(dòng)游戲的開發(fā)企業(yè)都需要通過委托中介或與出版社合作代辦的形式申請(qǐng)。此種資源分配模式是人為的市場(chǎng)資源壟斷和市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，是典型的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。

根據(jù)《2013網(wǎng)吧網(wǎng)游大數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，騰訊、盛大、完美、暢游、巨人、金山等8家公司產(chǎn)品數(shù)量占據(jù)網(wǎng)游市場(chǎng)產(chǎn)品總數(shù)的66%。就玩家在線時(shí)長(zhǎng)來看，巨人、盛大、暢游、騰訊、完美、網(wǎng)易等8家公司在線時(shí)長(zhǎng)占到總數(shù)的82%。在網(wǎng)游市場(chǎng)上，已經(jīng)形成了若干巨頭瓜分大部分市場(chǎng)份額的格局。

近年來，移動(dòng)端游戲發(fā)展迅速，因其開發(fā)成本相對(duì)較低，開發(fā)周期相對(duì)較短，大量的中小企業(yè)和個(gè)人開發(fā)者得以參與其中，并產(chǎn)生了較好的市場(chǎng)效益，移動(dòng)游戲市場(chǎng)呈現(xiàn)出“百花齊放”的繁榮景象。但是《規(guī)定》和44號(hào)文的出臺(tái)，大幅提高了中小企業(yè)和個(gè)人開發(fā)者的經(jīng)營(yíng)成本，提高了準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)。

國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，目的就是要從源頭上規(guī)范政府相關(guān)行為，防止出臺(tái)排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的措施，保障市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力。該意見提出了兩條兜底性條款，一是沒有法律法規(guī)依據(jù)，不得制定減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或增加其義務(wù)的政策措施。二是不得違反《反壟斷法》制定含有排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。在國家大力鼓勵(lì)“互聯(lián)網(wǎng)+”及“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的大背景下，在國務(wù)院不斷地減少和下放行政審批事項(xiàng)的大趨勢(shì)下，《規(guī)定》和44號(hào)文在上位法依據(jù)缺失的基礎(chǔ)上對(duì)國產(chǎn)移動(dòng)游戲設(shè)立的二級(jí)行政審批可謂逆潮流而動(dòng)，完全屬于“市場(chǎng)主體反映比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法?！币虼?，無論《規(guī)定》和44號(hào)文屬于存量政策還是增量政策，均應(yīng)根據(jù)《意見》盡快進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和清理。

三、《規(guī)定》和44號(hào)文不符合國務(wù)院相關(guān)“三定”規(guī)定和中央編辦有關(guān)解釋，為市場(chǎng)主體設(shè)置了雙重的行政許可，延續(xù)并加劇了國家新聞出版廣電總局與文化部的監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)，造成管理職能重疊與監(jiān)管混亂

（一）《規(guī)定》44號(hào)文出臺(tái)之前，原版署與文化部就網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)因中央編辦的調(diào)停暫告平息，在游戲的行政審批管理領(lǐng)域形成默契

出版行政管理部門與文化行政管理部門的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)源于2009年，當(dāng)年的雙方爭(zhēng)議因中央編辦發(fā)布的《中央編辦對(duì)文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》而暫告平息。

該《<“三定”規(guī)定>的解釋》明確了文化部是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，文化部進(jìn)而通過部門規(guī)章《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》設(shè)定行政許可，要求網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》，同時(shí)對(duì)進(jìn)口游戲的內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)容審批，以及對(duì)國產(chǎn)游戲的內(nèi)容進(jìn)行備案。但是“進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批”依然由出版行政管理部門實(shí)施。

在過去六年中，作為非出版物的網(wǎng)絡(luò)游戲是否需要經(jīng)過出版行政管理部門審批仍存在現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議。文化部認(rèn)為，出版物必須是一種有形的載體，因此，只有網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)者另外發(fā)行了光盤才屬于出版行政管理部門的審批范圍。而出版行政管理部門則堅(jiān)持其不同的理解，2009年9月28日《新聞出版總署、國家版權(quán)局、全國“掃黃打非”工作小組辦公室關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院<“三定”規(guī)定>和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ窂?qiáng)調(diào)出版行政管理部門是中央和國務(wù)院授權(quán)的唯一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批的政府部門，還把進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲解釋為“經(jīng)境外著作權(quán)人授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品”，而不僅是游戲出版物。

盡管上述兩個(gè)部門依然存在不同的理解，文化部和出版行政管理部門在實(shí)踐中都針對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲設(shè)置了備案或?qū)徟绦?。但在?shí)踐中，如果經(jīng)營(yíng)主體對(duì)游戲僅向其中一個(gè)部門提交審批，另一個(gè)部門通常并沒有實(shí)施處罰。文化部和出版行政管理部門在某種程度上形成了一定的默契。

（二）《規(guī)定》和44號(hào)文出臺(tái)之后，網(wǎng)絡(luò)游戲的市場(chǎng)主體在主體資格和內(nèi)容審核方面均需要獲得兩個(gè)部門的雙重的行政許可

《規(guī)定》和44號(hào)文出臺(tái)之后，網(wǎng)絡(luò)游戲的市場(chǎng)主體在主體資格和內(nèi)容審核方面均需要獲得兩個(gè)部門的行政許可，給市場(chǎng)主體造成了嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，具體表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

第一，網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)主體資格的行政許可，從文化部的單一許可變?yōu)榱丝偩忠惨獙?duì)主體資格實(shí)施行政許可，即市場(chǎng)主體資格不僅需要申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》，還需要申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》。

第二，按照網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門——文化部的解讀，總局應(yīng)當(dāng)只對(duì)以有形載體呈現(xiàn)的游戲出版物有監(jiān)管權(quán)限，而其他網(wǎng)絡(luò)游戲的內(nèi)容均應(yīng)由文化部審查。但《規(guī)定》和44號(hào)文規(guī)定了新聞廣電總局對(duì)游戲作品的內(nèi)容審批的權(quán)利，則網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容須兩個(gè)部門雙重審查無可避免。

第三，文化部的《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》對(duì)進(jìn)口游戲的內(nèi)容設(shè)置的是審批，對(duì)國產(chǎn)游戲內(nèi)容進(jìn)行的是備案。但是《規(guī)定》和44號(hào)文卻不區(qū)分國產(chǎn)游戲或進(jìn)口游戲，要求一律由新聞廣電總局審批，從某種程度上進(jìn)一步增加了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)。

（三）廣電總局通過44號(hào)文介入網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)管管理，不符合國務(wù)院相關(guān)“三定”規(guī)定和中央編辦有關(guān)解釋，加劇了兩個(gè)部門的分歧，造成管理職能重疊和監(jiān)管混亂

就網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管權(quán)限，《中央編辦對(duì)文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》中明確規(guī)定：在文化部的統(tǒng)一管理下，新聞出版總署負(fù)責(zé)“網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批”?！熬W(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版”是指網(wǎng)絡(luò)游戲的出版物，“前置審批”是指在經(jīng)工業(yè)和信息化部門許可通過互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供服務(wù)之前由新聞出版總署對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲出版物進(jìn)行審批。一旦上網(wǎng)，完全由文化部管理。對(duì)經(jīng)新聞出版總署前置審批過的網(wǎng)絡(luò)游戲，文化部應(yīng)允許上網(wǎng)，不再重復(fù)審查，并在管理中嚴(yán)格按新聞出版總署前置審批的內(nèi)容管理；網(wǎng)絡(luò)游戲出版物未經(jīng)新聞出版總署前置審批擅自上網(wǎng)的，由文化部負(fù)責(zé)指導(dǎo)文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行查處，新聞出版總署不直接對(duì)上網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行處理。

而44號(hào)文規(guī)定“移動(dòng)游戲出版服務(wù)，是指將移動(dòng)游戲通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供下載或者在線交互使用等上網(wǎng)出版運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為?！边@意味著總局借由對(duì)出版服務(wù)的管理介入到了網(wǎng)絡(luò)游戲的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中。44號(hào)文的第三條第四項(xiàng)、第八條、第十二條也均是對(duì)移動(dòng)游戲上網(wǎng)后的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的條文，違反了中央編辦的上述解釋。

廣電總局通過44號(hào)文介入了網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)后的運(yùn)管管理，是與文化部就“何為出版物”及“國產(chǎn)游戲出版審批與備案”的原有分歧外，進(jìn)一步擴(kuò)大的分歧。其結(jié)果是造成網(wǎng)絡(luò)游戲市場(chǎng)的多頭管理，造成兩個(gè)部門的管理職能重疊和混亂，讓市場(chǎng)主體無所適從。

綜上所述，《規(guī)定》和44號(hào)文不符合國務(wù)院相關(guān)“三定”規(guī)定和中央編辦有關(guān)解釋，為市場(chǎng)主體設(shè)置了雙重的行政許可，延續(xù)并加劇了國家新聞出版廣電總局與文化部的監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)，造成管理職能重疊和監(jiān)管混亂，讓市場(chǎng)主體無所適從，不符合依法行政的基本要求。

四、44號(hào)文的監(jiān)管方式落后、不合理，不符合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和文化行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)

在上述三大合法、合規(guī)性問題之外，《規(guī)定》和44號(hào)文規(guī)定的內(nèi)容還暴露出了監(jiān)管部門的監(jiān)管方式落后、不合理，不符合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和文化行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)的問題，主要有：

1．依賴事前的許可證管理，影響監(jiān)管效果和效率

《規(guī)定》和44號(hào)文都注重許可證管理，包括《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》和出版物的版號(hào)等。而以設(shè)立較高準(zhǔn)入門檻的方式進(jìn)行監(jiān)管的弊端重重：一方面降低市場(chǎng)效率、限制競(jìng)爭(zhēng)，一方面容易為審批者權(quán)力尋租提供溫床。事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的許可證管理是監(jiān)管者不自信的表現(xiàn)，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)的高效性和電子數(shù)據(jù)的留痕屬性，讓互聯(lián)網(wǎng)上任何一個(gè)行為都可溯源和找到證據(jù)，且成本較低，這是傳統(tǒng)意義上的線下物理行為不具備的優(yōu)勢(shì)。而事前的許可證管理既影響行業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率，又對(duì)日后實(shí)際經(jīng)營(yíng)的情況未起效果。因此，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該更注重的是對(duì)服務(wù)/內(nèi)容提供者在日常經(jīng)營(yíng)過程中的服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，并維護(hù)好經(jīng)營(yíng)秩序和消費(fèi)者的合法權(quán)益，而非依賴于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的主體資格設(shè)置前置的行政審批或許可。

2．苛求全面的內(nèi)容審核方式浪費(fèi)行政資源和市場(chǎng)主體的時(shí)間

《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十五條、《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第九條還是《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第二十四條，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的信息和內(nèi)容都規(guī)定了大致相同的禁止性的規(guī)定。因此在對(duì)游戲內(nèi)容的審核過程中，只須關(guān)注上述負(fù)面內(nèi)容的存在與否即可。

然而在實(shí)踐中，對(duì)移動(dòng)游戲出版物的審核需要申請(qǐng)?zhí)峤坏挠螒蜃髌穬?nèi)容介紹，事無巨細(xì)地包括了：游戲背景、扮演角色、游戲角色（NPC）、場(chǎng)景、主要情節(jié)、功能（系統(tǒng)）、商城及其他收費(fèi)點(diǎn)、主要特點(diǎn)、游戲使用方法等等。此等以類似于電影、電視劇的審查方式來審查移動(dòng)游戲存在不合理之處，游戲的實(shí)際內(nèi)容、可玩度高低、用戶感受如何、收費(fèi)模式如何并不是出版物內(nèi)容審查的重點(diǎn)，此種審查方式既無謂地消耗了行政資源，又浪費(fèi)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中寶貴時(shí)間。

3．審批時(shí)須提交光盤及設(shè)備硬件的要求與《規(guī)定》和44號(hào)文定義的“網(wǎng)絡(luò)出版”自相矛盾

如前所述，《規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)，是指通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供網(wǎng)絡(luò)出版物?！?4號(hào)文第一條第二款規(guī)定：“本通知所稱移動(dòng)游戲出版服務(wù)，是指將移動(dòng)游戲通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾提供下載或者在線交互使用等上網(wǎng)出版運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為?！?/p>

總局正是借由上述對(duì)“網(wǎng)絡(luò)出版”的定義對(duì)“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”設(shè)定了行政許可，并定義“網(wǎng)絡(luò)出版物”為作品，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)出版無須有形的出版物載體。然而在審查時(shí)卻要求申請(qǐng)主體必須提交游戲光盤及存儲(chǔ)和運(yùn)行游戲的移動(dòng)設(shè)備硬件，此舉一方面加重了申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)成本，降低了審批效率；另一方面要求申請(qǐng)者對(duì)原本沒有出版物載體的“網(wǎng)絡(luò)出版”制作“出版物”提交，恰恰說明《規(guī)定》和44號(hào)文將“網(wǎng)絡(luò)出版物”定義為作品，將信息網(wǎng)絡(luò)傳播行為定義為“網(wǎng)絡(luò)出版”的不合理性。

4．運(yùn)營(yíng)的地域限制完全不符合互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展特點(diǎn)

眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)最重要的優(yōu)長(zhǎng)便是擺脫了地域的限制，提高了傳播效率。而44號(hào)文第十一條和十二條卻規(guī)定了屬地審批和異地配合監(jiān)管的相關(guān)措施，這是典型地將對(duì)傳統(tǒng)出版物的監(jiān)管方式生搬硬套至互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，完全不符合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。

總結(jié)

綜上所析，我們認(rèn)為：

1．《規(guī)定》和44號(hào)文對(duì)“網(wǎng)絡(luò)出版”、“出版物”與位階更高的法律、行政法規(guī)不一致，違反了法制統(tǒng)一原則；兩者設(shè)定的名為“網(wǎng)絡(luò)出版”的行政許可，實(shí)質(zhì)上是對(duì)“信息網(wǎng)絡(luò)傳播”行為增設(shè)了行政許可，僭越了上位法的授權(quán)，違反了《行政許可法》的規(guī)定；從總局提交國務(wù)院審改辦的行政審批清單來看，對(duì)國產(chǎn)游戲的前置審批依據(jù)為規(guī)范性文件，并無上位法依據(jù)。

2.《規(guī)定》和44號(hào)文對(duì)游戲市場(chǎng)的主體準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了廣泛的規(guī)定，提高了游戲開發(fā)者和運(yùn)營(yíng)者的成本，對(duì)廣大中小游戲開發(fā)者的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不符合國家鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”的方針政策，不符合國務(wù)院減少和下放行政審批事項(xiàng)精神，屬于“市場(chǎng)主體反映比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法?！?/b>根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查并清理。

3.《規(guī)定》和44號(hào)文不符合國務(wù)院相關(guān)“三定”規(guī)定和中央編辦有關(guān)解釋，為市場(chǎng)主體設(shè)置了雙重的行政許可，延續(xù)并加劇了國家新聞出版廣電總局與文化部的監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)，造成管理職能重疊和監(jiān)管混亂，讓市場(chǎng)主體無所適從，不符合依法行政的基本要求。

4.44號(hào)文的監(jiān)管方式落后、不合理，不符合互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和文化行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)

鑒于《規(guī)定》和44號(hào)文在合法、合規(guī)和合理性方面均存在嚴(yán)重問題，我們根據(jù)一百五十七名游戲開發(fā)主體的委托，提請(qǐng)國務(wù)院依法對(duì)國家新聞出版廣電總局的頒布和發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》、《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》進(jìn)行合法性審查，并會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

特此。

附：一百五十七名委托人名單及委托手續(xù)

【簽字頁】

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林蔚律師????????? 吳一興顧問?????? ??薛政顧問

鄧勇律師????????? 李智顧問

北京達(dá)曉律師事務(wù)所

二〇一六年八月五日